铁山港区检察院对市世界银行贷款项目办公室职务犯罪调查报告

      2009年以来，北海市铁山港区人民检察院连续立案查处了发生在市世界银行贷款项目办公室（简称“世行办”）的职务犯罪案件3件3人，这些案件反映出我市在世界银行贷款项目管理、监控工作存在的不足，应当引起相关部门的高度重视。因此，我们针对暴露出市世界银行贷款项目办公室职务犯罪的一些特点和深层次的原因进行了分析，并提出相应的对策。

      一、犯罪的主要特点

      1、案由都是涉嫌玩忽职守罪。在我院立案的3起案件中，相关的涉案人员在履行管理、监控北海市世界银行贷款的职责过程中，不认真履行职责、监管不到位，导致北海普乐水产有限公司虚假招投标套取世界银行贷款行为得逞。

      2、主观上明知，客观上不作为。在世行项目的运作过程中。张某某、黄某某二人明知北海普乐水产有限公司第二批水产养殖物资没有进行实物验收，已违反《中国西南扶贫世界银行贷款项目采购管理暂行办法》的规定，却不去审核查验，并采取有效的督促整改措施，任其违规操作，并为其办理审批同意报帐手续。

      3、造成后果严重，社会影响恶劣。在这3起渎职犯罪案件中，犯罪嫌疑人主观恶性虽小，但造成直接经济损失1100多万元巨大损失和北海市世界银行扶贫项目（硬货）停止实施，严重损害了国家声誉和北海市利用外资形象造成了不良影响，给当地财政留下了沉重的包袱。

      4、三案均属大、要案。二人均为处级以上领导干部，一人为科级以上干部。 

       二、犯罪的主要原因

      1、官僚主义严重、责任心不强。官僚主义是渎职犯罪滋生的温床上。张、黄二人习惯于行政项目审批，惟长官意志办事，工作不负责任，主观臆断，盲目决策拍板，在送审的报帐材料中明知北海普乐水产有限公司违规招标采购，仍签署同意意见，层报世界银行，致使北海普乐水产公司虚假招投标套取世界银行贷款的行为得逞，给国家造成重大损失和北海市利用外资形象造成不良影响。

      2、职责不明确，部门间工作不协调。对北海普乐水产有限公司（简称“普乐公司”）水产养殖项目招标货物的验收工作期间监管涉及到财政部门、世项办等多个职能部门，但是这些机构的职责与权利不明确，造成了“有好处大家抢着上”，遇到问题大家推诿扯皮，没有形成齐抓共管的格局，导致发生事故后相互推诿责任。

      3、法制观念淡薄。近几年来，一些干部特别是领导干部忽视了经常性的法制学习和教育，在思想认识上存在偏差，存在只要自己没有中饱私囊就不会犯罪等错误观念，导致一些人以“好心办坏事”、“决策失误不为罪”、“情有可原”等理由来为自己开脱罪责。张、黄二人玩忽职守案是这方面一个很好的例证。

      4、思想认识上存在的偏差，大大减弱了同玩忽职守犯罪作斗争的力度。提起贪污、受贿、盗窃、抢劫等犯罪，百姓无不切齿痛恨，而对玩忽职守犯罪，尽管其形势严峻，动辄造成巨大损失，但由于相对于贪污、贿赂等其他职务型犯罪，行为人多是出于过失，主观恶性小，不进个人腰包、不为私，易于博得主管部门和上级领导，甚至是普通群众的同情，故在反腐倡廉防变的运动中，始终未将其放在应有的位置上，从而导致不予处罚或处罚偏轻、打击不力。其实，廉政、勤政是连在一起的，鲜有廉而不勤或勤而不廉者。所以，我们理应将贪污贿赂犯罪和玩忽职守等渎职犯罪摆在相同的位置上。但在司法实践中，单纯以玩忽职守定罪量刑的并不多，或以党纪政纪来取代法律制裁。即使定罪量刑审判机关对此类型案件的处理往往抱着教育挽救的目的，量刑也较轻，因而达不到警戒的目的，客观上助长了某些官员有恃无恐的心理。

      5、现行体制中的某些不协调因素为玩忽职守犯罪创造了条件。由于我们现存体制方面的原因，条块分割、各地方经济利益直接冲突而产生的地方保护主义，已成为玩忽职守犯罪逍遥法律之外的重要原因。虽然没有官员因地方保护主义而被判刑，但地方保护主义往往与玩忽职守行为连在一起，地方保护主义使法律运行机制失灵。一些地方和部门的执法者上有政策、下有对策，不顾大局和长远利益，有组织地用种种不正当手段保护地方和部门的私利。在这种环境下，国家机关工作人员常常面临国家利益和地方利益、长期利益和短期利益的冲突，更严重的问题在于，在目前行政个人责任制尚未全面实行的情况下，国家工作人员经常作出趋利避害的选择，往往是为了地方利益而无视有关法律规定，放弃或不正确履行自己的职责，因为正确行使职权、忠于职守可能在当时当地得不到赞扬，而违法行使职权，却可能是当地的能人和功臣。另外，目前我国的公务员制度不够完善，国家机构臃肿，人浮于事，干好干坏一个样，缺乏应有的激励机制，就使得公务员的工作积极性和工作效率受到一定挫折，易于使推诿扯皮、不负责任等玩忽职守行为滋生，也是一些渎职犯罪发生的内在动因。  

      6、拥有权力而职责不清，导致了玩忽职守犯罪的多发。拥有权力而职责不清，是由法制不健全造成的，这主要体现在两个方面。其一，现有法律未将所有权力纳入其制约之下。例如，政府只有权力，而没有或较少对行使职权造成后果而承担相应的责任。政府行使职权时不负责任往往对国家工作人员的玩忽职守起到一种暗示和指导作用，形成一种官员不守法的意识氛围。这不仅导致玩忽职守行为的多发，也因权力监督存在死角，玩忽职守者能找到“保护伞”而愈发肆无忌惮。其二，现有法律未能将职权和职责的关系完整地体现出来，使责任行政难以实现。职权职责统一，是职权行使的重要原则。职权就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，必须行使，不能放弃或不正确使用。有职权就有职责，放弃或不正确使用职权，就是不履行义务，就是失职，严重的构成玩忽职守犯罪，要被追究刑事责任。但由于现行法律对国家机关及其工作人员未有明确的权限划分、确定的职责规定，导致对许多玩忽职守行为不能准确判明行为人该不该负责、谁应负责，以至出了问题事故之后，有的委过于“上级指示”，有的推托于“集体领导”，最终只好不了了之。

      7、立法上的空隙和司法上的轻判，对玩忽职守犯罪分子起不到应有的警示和震慑作用。一是我国修订后的刑法将玩忽职守罪的主体由“国家工作人员”改为“国家机关工作人员”，大大缩减了本罪的主体范围。这严重脱离了我国的社会现实和查处玩忽职守犯罪的司法实践，许多以往可以依法追究刑事责任的国家工作人员玩忽职守犯罪行为被排除在刑法规定之外。二是法定刑偏轻。根据我国刑法有关条文的规定，大多数玩忽职守犯罪的最高刑期仅为3年或7年有期徒刑；这同玩忽职守犯罪给国家和人民利益造成的重大损失相对照，同贪污贿赂以及一些经济犯罪的法定刑相比，都明显过轻，有悖于罪刑相适应原则。三是司法实践中明显轻判现象的普遍存在，使一些大案化小，小案化了。有了上述因素的存在，一些国家工作人员特别是一些领导干部对法律的惩处规定置若罔闻，个别领导干部拿权力当儿戏，对工作极端不负责任，不履行或不正确履行职责，并且由于他们的敷衍塞责，给国家和人民的生命财产造成重大损失。

      三、预防对策

      从上述玩忽职守犯罪的特点和原因可以看出，要有效遏制玩忽职守犯罪的发展态势，必须对其进行综合防治，采用思想的、体制的和法律的等多种互相交融的手段。具体对策和措施如下：

      1、强调从政道德，推行法制教育，构筑思想防线，克服官僚主义和形式主义。

      从政道德是国家工作人员的职业道德。对党政干部，我们要一贯提倡以“为人民服务”为中心的从政道德，这是一种蕴含丰富、境界高尚的社会主义新道德。它既坚持了马克思主义的指导，又继承了民族传统道德的精华。使人不想犯罪，首先要教育和警示大家认真学习、实践“三个代表”重要思想，积极推进我国的社会主义政治文明建设，牢固树立全心全意为人民服务的理念，热爱本职工作，热爱集体荣誉，恪尽职守，廉政勤政，自觉抵制官僚主义和形式主义。同时我们也必须清醒地认识到，人的思想觉悟的提高、世界观的确立，并非一时之功，或者进行几次教育就能达到目的的。尤其在建设社会主义市场经济的新的历史时期，新情况、新问题、新思想层出不穷，所以，持续推行对干部拒腐防变的法制宣传教育，提高他们的法律素质，使他们正确看待手中的权力，具有高度的自律性、责任感，纠正一些人思想中“没有中饱私囊不为罪”的错误认识，把玩忽职守看成同贪污、受贿一样是对人民的犯罪，是防止和减少玩忽职守犯罪的有效途径。另外，提高公民的整体思想素质，创造良好的生存环境，强化公众对玩忽职守犯罪严重危害性的认识和反腐倡廉的责任感，也是遏制玩忽职守犯罪的一个必要措施。因为，国家工作人员毕竟不是生活在真空中，若仅注重他们的道德素质的提高，而忽略其赖以生存的道德环境的美化，终究难以取得持久的成效。

      2、 强化权力制约与监督机制，从体制上防治玩忽职守犯罪

      首先要完善相关立法以及配套的规章制度，以形成对权力运行的全面制约。具体说，要做到以下几点：一是随着市场经济的不断发展，逐步缩减权力的适用范围。建立起公平合理、规范高效的政务机制，特别是要把市场机制纳入微观行政管理之中。二是分解权力，因为权力的过分集中，易使一部分人滥用其权力，擅自草率地作出处分决定，从而导致权力运行中的异化。三是明确职权、职责，推行行政个人责任制，这样一来，有关人员将不会再漠视自己的职责，而一旦失职情况出现，也不会出现上下级之间既互相推诿，又互相包庇、互相保护，最后责任不了了之的局面。四是公开权力，即实行政务公开。使权力的范围、运作方式和指向得以公开，接受公众、舆论的广泛监督，以防止权力的“暗箱操作”。五是制约权力，实行权力交叉和权力流动，使制衡机制不断趋于完善。其次，还要进一步完善国家公务员制度，填补人事问题上的漏洞，以使国家工作人员的进出升降、奖惩考核规范化、制度化，从源头上预防玩忽职守犯罪。

      3、结合典型案例， 广泛开展预防教育活动。要充分发挥检察机关熟悉法律业务知识的优势，与政府职能部门联合举办预防职务犯罪警示教育讲座，或组织观看典型职务犯罪警示教育片，从而构筑起思想道德防线。要充分发挥舆论宣传优势，注意利用地方报纸、电台、电视台、网站等新闻媒体，及时报道打击和预防政府职能部门职务犯罪工作所取得的成果，让广大国家机关工作人员受到教育，以达到预防职务犯罪的目的。

      4、提高玩忽职守犯罪的法定刑，进一步增强打击力度。

      要充分认识到玩忽职守犯罪的严重社会危害性，必须消除某些司人员思想中“为公滥权不犯法”、“决策失误不为罪”的错误认识，要做到严格执法，切实改变司法实践中存在的只因玩忽职守是过失犯罪，十几万、数十万元损失的就难以追究其责任，多数案件量刑偏低且多为缓刑，甚至“以纪代刑”、“以罚代刑”的状况。否则， 在玩忽职守罪现有法定刑本已偏轻的情况下，更会给人以轻上加轻、罪刑明显失衡的感觉。这样，不但难以发挥法律应有的威力，客观上有打击不力之嫌，而且，还会引起社会公众的不满情绪，有损于司法机关和人民政府的公正形象。依据我国现行刑事政策和刑事立法，一个人的职位越高，他所应承担的责任也就越大，那么，在与比其职位低的人犯有同样罪行的情况下，他应该承担更大的刑事责任，对此，我们一点都不能忽视。鉴于目前玩忽职守犯罪法定刑偏轻的状况，可考虑提高玩忽职守犯罪的法定最高刑，降低其现有的立案标准，特别是重大、特大案件的立案标准，并建议增设罚金等财产刑，以做到双管齐下，发挥刑事法律强有力的震慑作用。